综合施策确保疫情防控和脱贫攻坚“两不误”

　　2020年是我国脱贫攻坚工作的收官之年。数据显示，截至到今年2月底，全国832个贫困县中已有601个宣布摘帽，179个正在进行退出检查，未摘帽县还有52个，区域性整体贫困基本得到解决。从目前情况看，脱贫进度符合预期。然而，突如其来的新冠肺炎疫情不可避免地会对脱贫攻坚造成影响。如何采取有效措施，将疫情的影响降到最低？为此，本报记者专访了山东大学经济研究院（中心）院长黄少安教授。

　　山东大学经济研究院（中心）院长黄少安教授

　　高质量实现脱贫攻坚目标的着力点

　　《金融时报》记者：党的十八大以来，我们党依据中国发展的实际，明确了到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的目标任务。请您介绍一下我国脱贫攻坚工作的总体情况。

　　黄少安：中国作为世界上最大的发展中国家，曾经也是贫困人口数量最多的国家。改革开放40多年来，我国在反贫困方面已取得了巨大成就，为全世界反贫困事业作出了巨大贡献。比如，中国不仅大量贫困人口迅速减少，而且由于其经济高速发展并融于世界，带动了一大批发展中国家经济发展，从而大大减少了全球贫困人口。3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的重要讲话中指出：“总的看，我们在脱贫攻坚领域取得了前所未有的成就，彰显了中国共产党领导和我国社会主义制度的政治优势。”2020年是中国经济社会发展规划中的一个重要时间节点，即全面建成小康社会的收官之年。除人均收入指标外，“小康”的一项主要指标是所有“贫困人口”清零。只有这一目标实现，才是在真正意义上全面实现了小康。然而，实现这一目标是艰难的，要想高质量实现更难，因此才称之为“脱贫攻坚”。对少数贫困人群而言，即使财政直接转移支付也能使之按时脱贫，但这不算是“高质量脱贫”。何谓“高质量”实现“脱贫”？它需要满足两个要求：一是已经脱贫的人群不仅不能返贫、而且还能不断致富；二是不再产生新的贫困人口。

　　《金融时报》记者：要想高质量实现脱贫攻坚目标，您认为应当从哪些方面发力？

　　黄少安：首先，应着力于教育发展和人力资本投资。一般而言，城市贫困人群和相对发达地区的贫困人群是少数，对于这些人的教育扶贫，主要是成年人的劳动技能培训，也就是使之有一技之长，不至于失业。对于该类人群家庭中的未成年子女，主要是保证其在完成基础教育后，如不接受普通高等教育，可以接受一定的职业培训，从而能够顺利就业；能够考上大学的，政府的学生资助政策体系应保证其完成学业，其家庭不能因学返贫；对于连片的贫困地区（区县、乡镇），重点是抓基础教育的普及和质量，包括师资队伍质量、中小学硬件和软件基础设施建设。这既是保证贫困地区脱贫致富、长远发展的根本措施，也是普惠性的、效率最高的人力资本投资。在此基础上，不接受普通高等教育的孩子，在小学和初中毕业后，可以再普惠性地接受一年的职业培训，即可以考虑在这些地区实行“9+1”的义务教育模式；对于一些少数民族贫困地区，还需要重视“语言扶贫”，以使这些地区的孩子能够更多更好地学习通用语言。学好民族语言，可以使他们传承民族文化，并维持文化多样性；学好通用语言，可以使他们能够在更广泛、更高级的产业领域就业，既有利于他们“走出去”，又有利于本地区发展。

　　其次，应着力于基础设施体系建设。对于连片的贫困地区而言，落后的原因可能是多方面的。其中，最重要的原因之一就是基础设施落后。良好的基础设施体系，是经济社会发展的基本支撑或基础条件。加强基础设施建设，需要从三个方面统筹考虑：一是加强教育基础设施建设，这是最根本的，以往的基础设施建设往往没有将其纳入。也就是说，教育硬件基础设施和软件基础设施都应受到重视。贫困、欠发达地区与发达地区最大的差异，正体现在这些方面。二是强化传统的基础设施建设，包括生产性的和生活性的，如通路、通水、通电、供暖、厕所和其他污水处理等。过去几十年，国家对此做了很大努力，有了很大改观，但效率还有待提高，主要是因为贫困地区多数为山区，同样的公路、铁路、管道等里程，受地形地貌和分散居住的约束，在这些地区发挥作用就小得多。因此，需要统筹建设、提高效率。三是重视现代基础设施，主要是信息基础设施建设。它虽然比传统基础设施更重要，但也有一个规模经济和提高效率的问题。为此，可以将这三个方面的基础设施建设与新农村建设和乡村振兴战略统筹考虑。农村的农房改造和撤村并居以及适度移民等，可以实现居民适度集中居住，因而各种生产生活性基础设施建设的成本将大幅度降低、规模经济效益提高。教育基础设施建设也有同样的问题，中小学在一定限度内的合并，也有利于提升投入的规模经济效益。另外，还可以通过“以工代赈”把基础设施建设、乡村振兴战略和精准扶贫结合起来。一是将某些基建工程有针对性地安排在急需的、能发挥更大作用的贫困地区；二是对一些工程或工程的某些部分，采取“以工代赈”的方式，优先招收贫困家庭的劳动者务工，并把相应的援助性和救济性的扶贫资金纳入基建投资中。

　　再次，应着力于产业发展。教育和人力资本扶贫使得经济发展有了最重要的生产要素，基础设施的投资使得经济发展有了公共物质资本或基础型物质条件。但是，要想高质量脱贫和持续发展致富，贫困地区得有产业发展；否则，教育投入和公共基础设施投入会转化为人民群众的收入，从而浪费投入。如果说教育和公共基础设施不得不靠政府以非市场化手段投资的话，产业的发展就必须主要靠市场机制的作用，政府只能适度引导；否则，产业成长不起来，企业就活不了或活不好。对于发展什么产业以及如何发展，我们只能提出一般性的原则，如因地制宜、量力而行原则等。政府可以有扶持性的产业政策，但是政策的着力点不是具体的产业、企业和产品，而是生产要素的质量和结构。绝大多数贫困地区在农村，农业发展无论如何是最基本、最可行的。关键是根据既有资源、利用现代农业技术和信息技术，提高农业生产率和农产品质量、拉长农业产业链，让农业业态多元化、提高农业附加值，让农业能赚钱、农民能赚钱。乡村振兴战略中的产业振兴，对于绝大多数地区而言，也是农业振兴，这既是国民经济稳定发展的需要，也是最可靠和最可行的。

　　最后，应着力于高质量的社会保障体系的构建。贫困人群的终极保障就是社会保障体系，尤其是社会救助体系，这是兜底性的支撑。因此，为了保证脱贫攻坚目标实现之后的社会稳定，必须建立和完善高质量的社会保障体系。中国作为发展中的人口大国，在这方面是卓有成效的，但是某些人群因公共福利待遇太好需要进行改革，而低收入人群的社会救助体系也有待完善。不过，即使是兜底性的社会救助体系，也需要注意两个方面：一是保障标准要适度，只能是基本生活保障，既不能过高，也不能过低；二是受助人群不能过多。如果按合理标准有太多的人需要救助，说明我们其他扶贫措施执行不力；如果保障标准过高而救助人数过多，不仅会增加财政负担、减少生产性支出并影响经济长期增长，而且会产生“负激励”（即“养懒人”）的作用。中国现在还是发展中的人口大国，总体上只能算是中等收入国家。一方面，人民群众对公共福利和社会保障有越来越高的期望，而且具有能增不能减的刚性特征；另一方面，国家财政还没有充裕的财力来满足人民群众的期望。因而，需要加强对人民群众尤其是低收入群体或贫困群体公共福利预期的管理。否则，可能落入所谓的“中等收入陷阱”（在本质上是“公共福利陷阱”）。

　　降低疫情影响的措施建议

　　《金融时报》记者：当前，新冠肺炎疫情在中国和世界众多国家爆发和蔓延，不可避免地会在短期内对我国经济造成一定的冲击。这是否会影响我国2020年脱贫攻坚和全面建成小康社会目标的实现？

　　黄少安：首先理论上要明确：疫情肯定短期内影响居民收入；“影响收入”与“影响脱贫”和“全面小康”相关，但是不相等，关键看影响程度、结构和可弥补程度。如果影响程度不大，那只是收入在年度或季度之间的波动而已，不能期待居民收入每年、每季度都是上升的。如果影响的是高收入阶层，也不会影响脱贫和全面小康。如果影响程度短期内很大，但是，全年后续时间可以补上，也不会影响脱贫和全面小康。

　　按照预定的工作目标和人口基数增长预期计算，疫情对我国全体居民人均可支配收入的影响幅度为10%，因此，对脱贫和全面小康的影响还是必须重视：全国还剩下的500多万贫困人口的脱贫难度加大；2019年脱贫1100万左右的人口，尤其是处于临界线的部分，有返贫的可能。这就是对脱贫攻坚和全面小康的大体影响。如果在世界各国的蔓延趋势不能较快控制，估计对中国影响还会更大一些。当然，这些“影响”（数据），是假定不采取措施、经济增长目标不能实现的收入损失数据。但是，实际上肯定会采取可行措施。

　　《金融时报》记者：您认为应当采取哪些可行的措施降低疫情的不良影响？

　　黄少安：首先，应追加基建投资保增长，针对性实施“以工代赈”工程，这是积极的、基本的、具有普遍作用的措施。本来最近几年经济就有下行压力，再遇上“疫情”这一外部冲击，政府就应该有更多的投资，以补充市场机制驱动投资和消费拉动的不足。所以，政府有必要在原有计划基础上追加基建投资。具体联系到脱贫和小康目标实现，基建投资需要注重几点：

　　第一，主要是增加公共安全体系建设，以提高应对公共安全（公共卫生、地质灾害、网络信息）事件的能力，同时作为新的经济增长点。这一次疫情危机反映了该方面能力的不足，增加投资刻不容缓，硬件软件体系的基础投资都有很大缺口。这些主要是公共品，主要靠政府投资。

　　第二，总体较大幅度追加基建投资。只有总体上主要靠投资拉动增长才最有可能保住增长目标，只有保住了增长才能保住就业、从而总体上保住所有居民的收入增长，从而才能保住全面小康目标实现。当然，总体追加投资时，重点应该是公共安全体系、新型基础设施和传统基础设施的更新改造，要注重各种基础设施建设的统筹规划。

　　第三，把追加基建投资与扶贫攻坚和乡村振兴结合起来。把农村尤其是农村贫困地区的基础设施短板尽量补起来。追加基建投资部分，除开引领高新技术发展外，更多地用于农村贫困地区的生产和生活基础设施建设，有利于贫困地区短期就业、增加收入和长期增长，最大限度地抵消这些地区居民收入的损失。

　　第四，针对性地实施“以工代赈”工程，把基础设施建设与精准扶贫结合起来。特别针对贫困地区，安排一些急需的、对贫困地区发展带动作用比较大的基础设施工程。尽量安排劳动密集型工程，或者在不影响质量的前提下尽量用劳动替代技术和资本，采取“以工代赈”的方式，针对性地优先招收贫困家庭的劳动者务工、获取工资收入，同时把相应的援助性和救济性的扶贫资金纳入基建投资中。这样可以提高扶贫的精准性，可以防止扶贫资金发放过程的识别不准问题，使得真正的低收入者有获得收入或弥补收入损失的机会。

　　其次，完善救助体系。即使保住了增长，保证了居民收入的总体增长和平均收入水平达到小康，但是，仍然可能有少部分居民的收入损失不能弥补、或收入增长幅度不能保证脱贫。这一问题就只能通过社会救助体系解决，这是贫困人群的最后保障。政府的和非政府的救助机构必须及时、准确地掌握信息（人群数量、需求强度），采取科学的方式，实施必要的、适度的救助。应该是首先救助其就业机会，居委会、村委会、行业协会等，应该发挥作用，提供就业机会或有关信息、就业培训等。然后考虑减轻其生活负担。最后才是收入补助。

　　最后，谋划实施“资源池”工程，把疫情影响下的市场出清、优胜劣汰与培育长远发展能力有机结合起来。尽管疫情对经济社会发展产生了强烈的负面冲击，但是，应把这次影响看作一次市场出清、优胜劣汰的过程，积极寻找新一轮市场整合中的机会窗口，努力化危为机。为此，建议各地策划实施“资源池工程”，即在疫情应对过程中，各地充分利用国家赋予或可能赋予的灵活政策，大力推进综合配套改革，把历史形成的和此次疫情冲击下新出现的、碎片化的闲置和低效利用资源进行最大程度的整合，为新动能的培育壮大提供充足的支撑保障。例如，出台更有竞争力的、吸引和助推人才创新创业的政策；在保护好耕地的前提下，优化土地储备、利用、流转政策；整合并集成利用各类产业发展基金，把政策支持重点从产业、企业和产品转移到生产要素；加强统一、开放的要素市场体系的建设和完善。